Пять лет спустя многие конституционные поправки еще ждут своего времени
В январе 2020 года президент объявил о необходимости скорректировать Основной закон
Конституция – особый юридической документ: с одной стороны, ряд норм обращены в историческое прошлое (например, запрет на государственную идеологию из статьи 13), с другой – в будущее, притом ряд таких норм и вовсе являются спящими. То есть условия для их работы могут наступить в будущем. Но когда именно – неизвестно.
Ряд конституционных поправок 2020 г. уже прошли испытание: приняты законы о единой системе публичной власти в регионах, о Госсовете, идет муниципальная реформа. Ряд других поправок были испытаны совсем недавно – например, второе правительство Михаила Мишустина было целиком сформировано по новым конституционным нормам только в 2024 г.
Разберемся в порядке приоритетности, какие поправки даже спустя пять лет ждут своего времени. Если его дождутся.
Первая и самая важная, на мой взгляд, спящая поправка касается формирования Совета Федерации (СФ). Поправки установили, что президент может своим решением назначить сенаторов – представителей Российской Федерации. Их число не может быть больше 30, но семь таких сенаторов могут быть назначены пожизненно. Более того, сенатором также может стать и сам президент, который прекратил осуществление своих полномочий.
Простыми словами, в России теперь есть виды сенаторов. Первый – традиционные представители органов власти регионов, второй – «президентские сенаторы», третий – экс-президент. Конституционный суд (КС) в своем заключении, кстати, констатировал, что это не ставит под сомнение «федеративную основу двухпалатной модели российского парламентаризма». В настоящее время ни один из членов СФ нового типа так и не был назначен, поправка ждет своего времени.
Вторая поправка – предварительный конституционный контроль. Поправки расширили одновременно полномочия КС и президента в отношении парламентской власти. Теперь глава государства может обратиться в суд в отношении проектов федеральных законов, если сомневается в их конституционности. Иными словами, ему необязательно использовать право вето, а можно просто направить «сомнительную» инициативу в КС еще на стадии законотворческого процесса. КС обосновал эту поправку как необходимую меру, которая направлена на обеспечение системы сдержек и противовесов.
Третья спящая поправка – неприкосновенность экс-президента. Конституцию дополнили статьей 92.1, которая устанавливает, что прекративший полномочия глава государства все равно обладает неприкосновенностью. Лишить ее можно только в порядке сложной процедуры импичмента. КС назвал такую меру гарантией сменяемости глав государств.
Четвертая – прекращение полномочий судей сенаторами с подачи главы государства. Полномочия судей Конституционного, Верховного судов, а также судей апелляционных и кассационных судов «в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи», иных случаев, теперь могут прекращаться СФ, но по представлению президента. Пока что таких примеров не было, как минимум, с Конституционным и Верховным судами.
Пятое – неисполнение международных договоров. Поправка установила, что если решения межгосударственных органов противоречат в их истолковании Конституции, «основам публичного правопорядка», то такие решения не подлежат исполнению. Вопрос об исполнении такого решения принадлежит КС. Несмотря на то что Россия уже прибегала к неисполнению таких решений, например дело Анчугова и Гладкова (ЕСПЧ), дело Маркова (ЕСПЧ), де-юре полномочия закрепились только поправками 2020 г. Пока что к ним суд не прибегал, тем более что после выхода из ЕСПЧ проблема пока утратила актуальность. Шестое – Госсовет. Несмотря на то, что он уже создан, сформированы комиссии, нельзя исключать поправок в Закон о Госсовете, который полностью изменят его конституционный статус и наделят новыми полномочиями.
Несмотря на то что большинство конституционных изменений уже вступили в силу и нам кажется, что облик конституционной архитектуры России уже состоялся, спящие поправки могут снова коренным образом его изменить. Президентские сенаторы, сам президент в верхней палате парламента и даже включенный в Конституцию и уже де-факто работающий Госсовет выглядят как чеховское ружье. И оно обязательно даст о себе знать.